स्थानीय शासन नेपालको आधुनिक राज्य प्रणाली सुरु हुनुभन्दा अगाडिको अभ्यास हो । आधुनिक नेपालको प्रारम्भ हुनु अगाडि नै आफ्नो भूभाग, भूक्षेत्र र भूमिको रक्षा गर्ने उद्देश्यले विभिन्न जात जातिहरूले स्वायत्त र स्वशासन सञ्चालन गर्ने गर्दथे । उनीहरूले आफ्नो जातिको सुरक्षा, बाह्य जगतसँग सम्पर्क र समुदायमा कानुनी शासनको पालना गराउने काम गर्दथे । यस्तो शासकीय व्यवस्थामा नेतृत्व छनोट गर्ने व्यवस्थापिका, न्याय निसाफ गर्ने न्यायपालिका र यसको कार्यान्वयन गराउने कार्यपालिकाको अधिकारको अभ्यास गर्दथे । यो पुरानो शासकीय प्रबन्धलाई अहिले प्रथाजनित संस्थाको नाम दिइएको छ । जसको पुनःस्थापनामा स्थानीय सरकारहरू लागेका छन् ।
संघीय शासन प्रणालीलाई नेपालको संविधान ९२०७२० ले प्रवेश गरायो । तीन तहको सरकार यो प्रणालीको प्रमुख विशेषता हो । यसमध्ये जनताको घर नजिकको सरकारका रूपमा ७५३ स्थानीय तहलाई संवैधानिक अधिकारको प्रत्याभूत गरियो । संविधानको अनुसूचीहरूमा अधिकारको बाँडफाँड गरी स्थानीय तहलाई २२ वटा एकल अधिकारको सूची संविधानले प्रत्याभूत गरेको छ भने १५ वटा विषयमा संघ र प्रदेशसँगको साझा अधिकारको सूची व्यवस्थित गरिएको छ । यसअन्तर्गत स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले स्थानीय तहलाई व्यवस्थित बनाउन अधिकारको विस्तृतीकरण गरेको छ । यही अधिकारको प्रयोग गर्दै विभिन्न स्थानमा आदिवासीका प्रथाजनित संस्थाहरूसँग साझेदारी गर्न स्थानीय सरकारहरूले हात अगाडि बढाएका छन् । यसले एकातिर आदिवासी जनजातिको अधिकारको संरक्षणमा मद्दत पुगेको छ भने अर्कोतिर स्थानीय तहको क्रियाकलापमा जनताको अपनत्व र सहभागितामा अभिवृद्धि भएको छ । यो स्थानीय सरकारहरूको पाँच वर्षे कार्यकालको महत्त्वपूर्ण असल अभ्यास हो ।
प्रथाजन्य संस्था र स्थानीय शासन
प्रथाजन्य संस्था स्थानीय शासनको प्राचीन स्वरूप हो । इतिहासमा यस्ता प्रथाजन्य संस्थाहरू स्वतन्त्र, स्वायत्त र स्वशासित थिए । खास गरेर आदिवासी जनजातिहरूको यस्तो अभ्यास प्रचलनमा रहेको पाइन्छ । राज्यको अवधारणा प्रारम्भ हुनुभन्दा अगाडि नै सा(साना भूक्षेत्रमा बसोबास गर्ने आदिवासीहरूले यसको अभ्यास स्वतन्त्र रूपमा गर्दथे । विभिन्न चरणमा भएको केन्द्रीय राज्य विस्तारका क्रममा कैयौं स्थानमा यस्ता प्रथाजनित संस्थाहरू प्रतिबन्धित भए भने केही स्थानमा यिनलाई सुधार गरेर अन्तवर्ति शासनको अंग बनाइएको थियो ।
प्रथाजन्य संस्था स्थानीय शासनको प्राचीन स्वरूप हो । इतिहासमा यस्ता प्रथाजन्य संस्थाहरू स्वतन्त्र, स्वायत्त र स्वशासित थिए । खास गरेर आदिवासी जनजातिहरूको यस्तो अभ्यास प्रचलनमा रहेको पाइन्छ
विद्यमान नेपाली भूभाग मानिएको सरहदभित्र यस प्रकारका विभिन्न अभ्यासहरू थिए । इतिहासकारहरूले यिनै अभ्यासहरूलाई राज्य व्यवस्थाको उदयकाल भनेर पनि विश्लेषण गरेका छन् । तिनै अभ्यासहरूबाट राजवंशको उदय भएको हो । पूर्वप्राचीनकाल र प्राचीन इतिहासका अध्येताहरूका अनुसार यस्तो राज्य कविला पद्धतिमा आधारित थियो । पृथ्वीनारायण शाहले राज्य विस्तार गर्ने क्रममा यस प्रकारका स्वतन्त्र, स्वायत्त प्रथाजन्य संस्थाहरूले कतै सहयोग गरेका थिए भने कतै प्रतिरोध गरेर एकीकृत राज्यमा विलीन हुन अस्वीकार गरेका थिए ।
नेपालका यस प्रकारका प्रथाजन्य संस्थाहरू तत्कालीन अवस्थामा कति थिए भन्ने स्वतन्त्र अध्ययन हुन सकेको छैन । तर धेरै स्थानमा तिनै संस्थाहरूलाई राज्यको अंग मान्दै कर संकलकका रूपमा र केही न्याय निसाफ गर्ने अधिकारसहित नियुक्त गरेको पाइन्छ । यस्तो प्रावधान राणाकाल र त्यसपछिको पञ्चायतकालमा पनि जारी रहेको थियो ।
परम्परागत संस्थाहरूलाई लिच्छवि तथा मल्लकालमा निकै महत्त्व दिने गरिएको ऐतिहासिक सामग्रीहरूमा पाइन्छ । त्यतिबेला शासनको सबैभन्दा तल्लो तहमा पाञ्चाली र पञ्चसमुच्चय हुन्थे । यी पाञ्चाली र पञ्चसमुच्चयलाई राजनीतिक, सामाजिक साँस्कृतिक, न्यायिक र आर्थिक अधिकारहरू हुन्थे ।
प्रथाजन्य संस्था स्थानीय शासनको प्राचीन स्वरूप हो । इतिहासमा यस्ता प्रथाजन्य संस्थाहरू स्वतन्त्र, स्वायत्त र स्वशासित थिए । खास गरेर आदिवासी जनजातिहरूको यस्तो अभ्यास प्रचलनमा रहेको पाइन्छ
लिच्छविकालमा पाञ्चाली र गोष्ठीमार्फत शासन सञ्चालन हुन्थ्यो । त्यही गोष्ठीबाट नै गुठी बन्न गएको हो । आदिवासी नेवारहरूको स्वामित्व, नियन्त्रण र नेतृत्वमा रहने गुठी उनीहरूको प्रथाजन्य संस्था हो । गोष्ठी नभएको स्थानमा भने पाञ्चालीले शासन गर्ने गर्दथ्यो । पाञ्चालीमा सबै जातजातिको मानिसको प्रतिनिधित्व गराइने गरिन्थ्यो । यसको प्रमुखमा प्रधान हुन्थे भने अन्य पदहरू पनि सिर्जना गरिएको हुन्थ्यो । इतिहासकार धनबज्र बज्राचार्य र टेकबहादुर श्रेष्ठले लिच्छवि शासनकालको पाञ्चालीबारे आफ्नो पुस्तकमा बृहत् रूपमा खोज गरेर प्रकाशनमा ल्याएका छन् । उक्त पुस्तकका अनुसार हरेक इलाकाका पाञ्चालीलाई सानातिना झैझगडा, मुद्दामामिला मिलाउने, दण्ड सजाय गर्ने अधिकार हुने गर्दथ्यो । उनीहरूले जनताको हितका लागि कुलो, पानीको बन्दोबस्त, पाटी पौवा, देवदेवीको मन्दिर निर्माण र तिनको हेरचाह, साँस्कृतिक क्रियाकलापहरू सञ्चालन गर्ने गर्दथे ।
मल्लकालमा पनि यो परम्पराले निरन्तरता पाएको थियो । मल्लकालीन इतिहासमा स्थानीय तहका जनप्रतिनिधिहरू नै शक्तिशाली हुन्थे । राजाले उनीहरूको कुरा सुनेर निर्णय गर्ने परम्परा बसालेका थिए ।
तर मल्लकालपछिको शाहकालमा भने स्थानीय तहमा भएका प्रथाजनित संस्थाहरूले फरक ढंगले काम गर्नुपरेको थियो । पृथ्वीनारायण शाहपछि देश लामो समय युद्धमा सामेल भयो । पृथ्वीनारायण शाहको सैनिक अभियानलाई सहयोग गर्न बाटो तथा साँघु ९पुल० को निर्माण गर्ने जिम्मा स्थानीय तहमा क्रियाशील यस्ता प्रथाजन्य संस्थालाई दिइएको थियो । इतिहासकारहरूका अनुसार तामाङ, खम्बु र लिम्बुलाई किपट जमिन दिएर ठाउँ–ठाउँमा साँघु र बाटो बनाइएको थियो । यस कामका लागि झारा प्रथालाई सक्रिय बनाइएको थियो । अनिवार्य झारा प्रथामा सामेल नहुनेलाई दण्ड दिने विधान पनि बनाइएको थियो ।
सैनिक अभियानका फौजमा अनिवार्य सामेल गर्नसमेत राज्यबाट उर्दी जारी गरिएको थियो । यस्तो फौजमा मूलतः मगर, गुरुङलगायतका जातिहरू सामेल थिए भने उनीहरूको रसद र हातहतियार ओसार्न र नदी तार्नका लागि तामाङलगायतका जातिलाई लगाइने गरिएको थियो ।
राजा रणबहादुर शाहका पालामा जारी भएको एक आदेशमा नुवाकोटको चेपे नदीमा साघु बनाउने आदेश उल्लेख भएको पाइन्छ । यसै गरी भीमसेन थापासँग सम्बन्धित एक दस्तावेजमा स्थानीय साँघु बनाउन झारालाई कडाइ गरिएको उल्लेख छ । तर यस्तो झारा उपाध्याय ब्राह्मणलाई भने मिनाहा गरिएको थियो । झारा भनेको निःशुल्क श्रम हो । यो प्रथालाई पञ्चायतकालमा मात्र प्रतिबन्ध लगाएको थियो ।
वि.सं. १९०३ मा राणा शासनको उदय भएसँगै यस्ता प्रथाजन्य संस्थाहरूको अस्तित्वलाई विस्तारै ओझलमा पार्दै लगेको पाइन्छ । तत्कालीन समयमा थारु आदिवासीको बरघर र मुस्ताङका थकालीको घम्प प्रणालीको अधिकार खोसेर मान्यजन कचहरी खोलिएको थियो । दाङको देउखुरीमा खोलिएको यो कचहरीले प्रथाजन्य रूपमा स्थानीय तहमा सानातिना झगडाको मेलमिलाप तथा स्थानीय विकास निर्माणका कार्यलाई निषेध गर्न खोजेको थियो । तथापि, १९०६ मा जारी भएको एक आदेशमा जातिभित्रको पारिवारिक मुद्दा सोही जातिको प्रथाजन्य परम्पराबाट समाधान गर्ने र स्थानीय अमालले हस्तक्षेप नगर्ने उल्लेख छ ।
जे भए पनि प्रथाजन्य परम्पराहरू शासनका विभिन्न कालखण्डमा स्थानीय शासनको अभिन्न अंगका रूपमा अधिकारसम्पन्न र कहिलेकाहीँ अधिकारविहीन हुँदै आएको इतिहास छ । यो एउटा आदिवासीको परम्परा हो । पहिचानजनित राजनीतिमा प्रथाजन्य संस्थाको विशेष महत्त्व छ । अहिले अन्तर्राष्ट्रिय कानुनहरूले पनि प्रथाजन्य कानुनलाई मान्यता दिएको छ । यही पृष्ठभूमिमा स्थानीय तहहरूले पनि प्रथाजनित संस्थालाई मान्यता दिएर स्थानीय शासनमा सहभागी गराउन थालेका छन् ।
स्थानीय सरकारबाट मान्यता
तीन तहको सरकारको व्यवस्थासंगै संवैधानिक रूपमा अधिकार सम्पन्न रहेको स्थानीय सरकारको पाँच वर्ष बितेको छ । यसबीचमा स्थानीय सरकारहरूले जनता केन्द्रित केही सकारात्मक र दीर्घकालीन काम गर्न सक्षम भएका छन् । यसमध्ये एक प्रथाजनित संस्थाको मान्यता हो ।
यो मान्यता दिने अभ्यास सबैभन्दा पहिले बर्दियाबाट सुरु भएको छ । बर्दियाको बारबर्दिया नगरपालिकाले स्थानीय तहबाट कानुन पारित गरी पहिलोपटक थारुहरूको बरघर परम्परालाई कानुनी संयन्त्रमा राखिएको छ ।
‘नेपालका आदिवासीहरूको परम्परागत संस्थाहरूमा गुरुङहरूको रोधी, थारुहरूको बरघर, तामाङहरूको चोहो, मगरहरूको भेजा अहिले पनि उनीहरूको थातथलोमा जीवन्त छन्,’ डा। लामा भन्छन्, ‘यस्ता संस्थाहरूले विशेष गरेर प्राकृतिक स्रोत साधनको व्यवस्थापनदेखि स्वशासन कायम गर्ने काम गर्छन् ।’
परम्परागत रूपमा आदिवासीका भूमि भूभाग र भूक्षेत्रमा स्वशासन र स्वायत्तताको अभ्यास गरिरहेका बरघर प्रणालीलाई कानुनी मान्यतासँगै यस प्रकारको प्रथाजन्य संस्थाहरू स्थानीय सरकारको माताहतमा जाने कि नजाने भन्ने बहस पनि सुरु भएको पाइन्छ । तथापि, यस्तो मान्यताले स्थानीय शासनमा जनताको सहभागिता बढेको र परम्परागत शक्तिको स्थानीय सरकारको स्वामित्व बढेको दाबी गरिएको छ ।
यस प्रकारको मान्यता बर्दिया, कैलाली र बाँकेका स्थानीय तहहरूले दिएका छन् । पश्चिम नेपालको थारु बहुल क्षेत्रका अठार स्थानीय तहले बरघरसम्बन्धी विभिन्न प्रकारका कानुन बनाइसकेका छन् । यी कानुनहरूमा केहीले निर्देशिका तथा कार्यविधि बनाएका छन् भने केही स्थानीय तहमा कानुन नै बनेको छ । लुम्बिनी र सुदूरपश्चिम प्रदेशका स्थानीय नगर तथा गाउँसभाबाट थप कानुनहरू बन्ने प्रक्रियामा छन् ।
थारुहरूको प्रथाजनित संस्था बरघरलाई केही स्थानमा भलमन्सा वा महतँवा पनि भन्ने गरिएको छ । बरघरले सामाजिक सुव्यवस्था, स्थानीय विकास निर्माण कुलो, पानी तथा बाटो निर्माणमा जनसहभागिता जुटाउने काम गर्दै आएका थिए । बरघरहरूले समुदायका लागि न्याय निसाफ र मेलमिलापको वातावरण सिर्जना गर्ने कार्य गर्दछन् ।
यो ऐन बनेपछि योजना तर्जुमा प्रक्रियामा प्रथाजनित संस्थाको अनिवार्य सहभागिता हुने गरेको छ । यसबाट उनीहरूको मागलाई स्थानीय तहको योजनामा समावेश गरिन्छ । बरघरको भने माघीका बेला नयाँ नेतृत्व चयन हुने गर्दछ । यस प्रकारको प्रथाजनित संस्था सबै आदिवासीमा हुन्छ । तर अहिलेसम्म थारुको बरघर, थकालीको घम्प प्रणालीमात्र सक्रिय देखिन्छ भने अन्य आदिवासीका यस्ता संस्था लोपोन्मुख रहेका छन् ।
आदिवासी जनजातिका प्रथाजन्य संस्थाहरूले स्वशासनको अभ्यास गरिरहेको यसका अध्येताहरूले बताएका छन् । प्रथाजनित संस्थाहरूकै सक्रियताका कारण सम्बन्धित समुदायमा शान्ति, सुव्यवस्था कायम भएको र कतिपय समाजमा सामाजिक सद्भाव कायम राख्न सफल भएको पनि यससम्बन्धी अध्ययन गर्ने अनुसन्धानकर्ताहरूको दाबी छ । आदिवासी जनजातिका सवालमा अनुसन्धान गर्दै आएका अधिवक्ता डा। कुन्साङ लामाका अनुसार प्रथाजनित संस्थाहरू पुस्तान्तरणको प्रक्रियाबाटै संरक्षण हुँदै आएको छ ।
‘नेपालका आदिवासीहरूको परम्परागत संस्थाहरूमा गुरुङहरूको रोधी, थारुहरूको बरघर, तामाङहरूको चोहो, मगरहरूको भेजा अहिले पनि उनीहरूको थातथलोमा जीवन्त छन्,’ डा। लामा भन्छन्, ‘यस्ता संस्थाहरूले विशेष गरेर प्राकृतिक स्रोत साधनको व्यवस्थापनदेखि स्वशासन कायम गर्ने काम गर्छन् ।’
प्रथाजनित संस्था आदिवासी जनजातिका वास्तविक प्रतिनिधिमूलक संस्था हुन् । आदिवासीहरूले स्वायत्तता, स्वशासन कायम गर्दै आफ्नो परम्परा, प्रथा र ज्ञानको संरक्षण गर्ने उद्देश्यले पुस्तौं पुस्ता अभ्यासमा रहेको यस्ता संस्थाहरू नै वास्तवमा आदिवासीहरूको प्रतिनिधिमूलक संस्था भएको विज्ञहरूको ठहर छ । डा। लामाले यही प्रसंगमा थपे, ‘अन्तर्राष्ट्रिय कानुन खास गरेर आदिवासी जनजातिको अधिकारसम्बन्धी संयुुक्त राष्ट्रसंघीय घोषणा पत्र ९युएनड्रिप० र अन्तर्राष्ट्रिय श्रम संगठन महासन्धि १६९ लगायतका राष्ट्रसंघका दस्तावेजहरूले पहिचान दिएको आदिवासीको आधिकारिक संस्था प्रथाजनित संस्था नै हो ।’
फरक आदिवासीका फरक–फरक प्रथाजनित संस्था जेपालमा पहिचान भएको छ । यसमध्ये आदिवासी थकालीको घम्प ९१३ मुखिया० प्रणाली पनि एक हो । नेपाल आदिवासी जनजाति महासंघकी उपाध्यक्ष कृष्णकुमारी शेरचन भन्छिन्, ‘हाम्रो मूल थातथलो मुस्ताङमा कायम रहेको यो प्रणालीले समुदायमा आर्थिक समस्यादेखि स्थानीय झैझगडाको निवारण गर्ने गरेको छ । मुस्ताङका थकालीहरूले अहिलेसम्म अदालतको ढोकामा जान परेको छैन ।’
प्रथाजनित संस्थाको निर्णय स्थानीय प्रशासन र अड्डा अदालतले पनि स्वीकार गरेको थकाली सेवा समितिका पूर्वअध्यक्षसमेत रहेकी शेरचनको अनुभव छ । ‘जिल्लामा प्रहरी चौकीहरू त छन् तर तिनले पनि कुनै घटना भएमा १३ मुखियामा जान सल्लाह दिन्छन् । हाम्रा समुदायका सबैले १३ मुखियाले गरेको निर्णयलाई स्वीकार गर्दै आएका छौं,’ उनले भनिन् ।
आदिवासीको प्रथाजनित संस्थालाई अन्तर्राष्ट्रिय कानुनहरूले मान्यता दिएको संस्था हो । अन्तर्राष्ट्रिय कानुन विशेष गरेर आइएलओ महासन्धि नम्बर १६९ तथा आदिवासीको अधिकारसम्बन्धी संयुक्त राष्ट्रसंघीय घोषणापत्रसमेतले मान्यता दिएको अवस्था छ ।
नेपालका सबै अदिवासी जनजातिहरूको प्रथाजन्य संस्था भए पनि हाल केही आदिवासीमा यस्ता संस्थाहरू लोप भएर गएका छन् । उदाहरणका लागि तामाङहरूको चोहो प्रणाली अहिले अस्तित्वमा देखिन छोडेका अनुसन्धानकर्ताहरूको तर्क छ ।
तर अधिवक्ता डा। लामा भने तामाङहरूको चोहो प्रणाली लोप भइनसकेको बताउँछन् । चोहो प्रणाली रसुवामा जीवन्त छ । काभ्रेका तामाङ र रसुवाको तामाङ चोहो प्रणालीमा धेरै भिन्नता रहेको उनको दाबी छ ।
तामाङहरू जहाँ रहे पनि आफ्नो सामाजिक क्रियाकलापमा चोहो छान्ने परम्परा छ । यसमा बुढापाकादेखि बोन्बोसम्म र ताम्बादेखि समाजका सबैपक्षलाई समेटेर अस्थायी वा स्थायी कमिटी गठन गर्ने परम्परा नै चोहो परम्परा हो भन्ने दाबी अर्का अनुसन्धानकर्ता रमेश योञ्जनको छ ।
‘रसुवाको चोहो प्रणाली र अन्य क्षेत्रको प्रणाली मिल्दैन । तर यिनको आधारभूत काम एकै हो । सबैभन्दा पहिले आफ्नो समाजमा मेलमिलाप गर्ने गराउने र आफ्नो संस्कृति तथा सभ्यतालाई निरन्तरता दिने नै यस्ता प्रथाजनित संस्थाको प्रमुख उद्देश्य हो,’ योञ्जनको भनाइ छ ।
स्थानीय सरकारहरूले यस्तो प्रणालीलाई जीवन्त बनाउन गोर्खाको सहिद लखन थापा गाउँपालिका र सिन्धुलीको मरिण गाउँपालिकाले वन ऐनमार्फत प्रथाजन्य प्रणालीलाई मान्यता दिएका छन् । गोर्खामा गुरुङ र मगरको प्रथाजन्य संस्था क्रियाशील छ भने सिन्धुलीमा तामाङ र दनुवारहरूको संस्था जीवन्त छ ।
स्थानीय सरकारहरूको पाँच वर्षे कार्यकालमा भौतिक पूर्वाधारमा विशेष जोड दिएको देखिन्छ । तथापि, सिर्जनशील नेतृत्वले सर्वपक्षीय विकासमा पनि ध्यान दिएका छन् । त्यसमध्येको एक प्रथाजनित संस्थाको मान्यता हो । अब निर्वाचित हुने स्थानीय तहले यस प्रकारका हाम्रो साँस्कृतिक धरोधरहरूको पुनःस्थापना गरेर मुलुकको पहिचानबमोजिम बहुजातीय र बहुभाषिक स्थानीय सरकार बनाउन पनि ध्यान दिनुपर्छ ।
यो सामाग्री प्रभाव दैनिकबाट लिइएको हो ।
